Endurskoðun stjórnarskrár

Viðhorf til ákæruvalds Alþingis og Landsdóms tóku breytingum á umræðufundi um stjórnarskrá Íslands. Fundurinn var hluti rökræðukönnunar vegna endurskoðunar stjórnarskrár á vegum Forsætisráðuneytisins.  


233 almennir borgarar þáðu boð á fundinn og voru viðhorf þeirra til tiltekinna kafla í þessum grunnlögum Íslendinga könnuð, bæði fyrir og eftir umræður. Leiðarljós verkefnisins voru að sameina kosti rökræðu og skoðanakönnunar og kortleggja sýn almennings á viðfangsefni stjórnarskrár.  

Á fundinum var rætt um eftirfarandi ákvæði:  

  • Embætti og hlutverk forseta Íslands
  • Landsdóm og ákæruvald Alþingis
  • Breytingaákvæði
  • Kjördæmaskipan, atkvæðavægi og persónukjör
  • Þjóðaratkvæðagreiðslu og þjóðarfrumkvæði
  • Alþjóðasamstarf og framsal valdheimilda
Frá umræðufundinum 8-9. nóvember 2019 | Mynd Vilhjálmur Þór Guðmundsson/RÚV

Forsætisráðuneytið óskaði eftir því að Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands hefði umsjón með verkefninu og voru niðurstöðurnar kynntar í Veröld nýverið.  

Niðurstöðurnar sýna að þótt þátttakendur mæti til slíkra funda með afgerandi skoðanir, þá geta viðhorf breyst umtalsvert eftir yfirlegu og umhugsun. Útkoma í stórum málum sem þessum getur því ráðist af því að réttar upplýsingar liggi fyrir og umræðan sé vönduð.  

Niðurstöðurnar eru ráðgefandi fyrir yfirstandandi vinnu nefndar formanna stjórnmálaflokkanna á Alþingi, þar sem fjallað er um stjórnarskrárbreytingar.

Jón Ólafsson | Ljósmynd Kristinn Ingvarsson

Mikilvægt að vanda til umræðunnar

Jón Ólafsson, prófessor við Hugvísindasvið HÍ og einn stjórnenda verkefnisins, segir markmiðið að kanna hvernig viðhorf fólks breytist þegar það fái tækifæri til að kynna sér málin af yfirvegun.   

Vettvangurinn gefi fólki með andstæðar skoðanir færi á því að takast á með samtali. Aðferðin auki almenna rökræðuvitund og styrki sjálfstraust þátttakenda til þess að færa rök fyrir eigin viðhorfum og ræða mismunandi skoðanir. Niðurstöðurnar séu athyglisverðar fyrir margra hluta sakir.  

„Áhugaverðast er að sjá hvað breytist og sem dæmi má nefna að viðhorf til ákæruvalds Alþingis og Landsdóms breytist mjög mikið. Í því tilfelli er yfir 20% breyting á viðhorfi, þar sem fólk snýst frá því að styðja núverandi fyrirkomulag fyrir fund til þess að telja það óheppilegt að loknum umræðum.“

Jón segir að fólk skilji betur tæknilega þætti í stjórnarskránni eftir umræður á fundinum og hvernig mismunandi kosningakerfi og aðferðir virki í framkvæmd.  

Meðal annars hafi verið fjallað um aðferðir við forsetakjör, hvort kjörið skuli fara fram með einfaldri kosningu, tveimur umferðum eða með raðaðri kosningu, sem fólki hafi þótt flókin aðferð í upphafi. Eftir fundinn styðji töluvert fleiri slíkt fyrirkomulag.  

„Svo eru atriði sem breytast ekki og það er líka áhugavert. En það eru gjarnan atriði sem hafa verið mikið í umræðunni og fólk hefur þegar myndað sér sterka skoðun á.“ Þættir sem tengist völdum og hlutverki forseta Íslands breytist ekki mikið. Yfirgnæfandi meirihluti bæði fyrir og eftir fundinn telji að málskotsréttur forseta sé mikilvægur. Jafnvel þótt að fleiri leiðir til þess að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu bætist við.

Sveinn Björnsson | Ljósmyndir Þjóðminjasafn Íslands

Bætt flík sniðin fyrir annað land

Rætt hefur verið um heildarendurskoðun stjórnarskrár allt frá gildistöku við stofnun lýðveldisins árið 1944. Þá var almennt litið svo á að um bráðabirgða plagg væri að ræða, enda textinn að mestu afritaður óbreyttur úr grunnlögum danska konungsríkisins frá árinu 1849.   

Í nýársávarpi árið 1949 sagði Sveinn Björnsson, fyrsti forseti Íslands, um stjórnarskrármálið: „Í því efni búum vér því ennþá við bætta flík, sem sniðin var upprunalega fyrir annað land, með öðrum viðhorfum, fyrir heilli öld. Er lýðveldið var stofnað var þess gætt að breyta engu öðru í stjórnarskránni en því sem óumflýjanlegt þótti vegna breytingarinnar úr konungsríki í lýðveldi.“ 

Sveinn Björnsson á Þingvöllum 17. júní 1944 | Ljósmynd Minjasafn Akureyrar  

Borgarar hins nýfrjálsa lýðveldis skyldu fá það verkefni að semja stjórnarskrá, nýjan samfélagssáttmála. Það verkefni stendur enn yfir og hefur tekið á sig ýmsar myndir.  

Helst ber að nefna að frumvarpi að nýrri stjórnarskrá, samið af þjóðkjörnum fulltrúum stjórnlagaráðs, var hafnað af Alþingi. Þetta var niðurstaða meirihluta þingmanna vorið 2013, þrátt fyrir afgerandi úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu haustið 2012.  

Þá samþykkti þjóðin með miklum meirihluta að nýja stjórnarskráin, niðurstaða starfs stjórnlagaráðs, yrði lögð til grundvallar við breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins.

Katrín Oddsdóttir | Ljósmynd Réttur

Þjóðin er stjórnarskrárgjafinn

Katrín Oddsdóttir, lögfræðingur og doktorsnemi við Hugvísindasvið Háskóla Íslands, átti sæti í stjórnlagaráði. Hún er jafnframt formaður Stjórnarskrárfélagsins sem hefur beitt sér fyrir breytingum á stjórnarskrá í samræmi við niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar frá 2012.  

Katrín segir að rökræðukönnun geti reynst mikilvægt verkfæri í þróun lýðræðis og hún hafi sannað gildi sitt víða um heim. En á þessum tímapunkti sé beiting hennar staðfesting á því að stjórnvöld hyggist ekki virða niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar. „Það gengur ekki að stjórnvöld hunsi með þessum hætti þá staðreynd að þjóðin er stjórnarskrágjafinn.“

Katrín segist gera athugasemdir við beitingu rökræðukönnunar: „Í fyrsta lagi er stjórnarskrá heildstætt plagg og því óheppilegt að leyfa aðeins umræðu um tiltekin ákvæði, sem þátttakendur hafa ekkert um að segja hvernig eru valin. Ákvæði stjórnarskráa eru ofin saman og geyma ýmsar málamiðlanir.“

„Bútasaumsaðferðin sem stjórnvöld vilja viðhafa í þessu mikilvæga máli er slæm og hentar illa, enda felst hún í því að taka aðeins tilteknar greinar fyrir án þess að endurskoða stjórnarskrána heildstætt.“ Í öðru lagi sé vegferð sitjandi ríkisstjórnar í málinu andlýðræðisleg vegna þess að ekki standi til að virða vilja þjóðarinnar og leggja nýju stjórnarskrána til grundvallar.  

Hún telur þó að stjórnvöld hefðu ekki blásið til þessarar vinnu ef ekki væri ætlunin að láta hana móta störf formannanefndarinnar. „Hins vegar held ég að það takmark forsætisráðherra að ná þverpólitískri sátt í málinu sé óraunhæft, nema ætlunin sé að bera á borð útvatnaðar tillögur þar sem mikilvægustu hagsmunum þjóðarinnar hefur verið, að einhverju eða öllu leyti, málamiðlað.“ Kjörnir fulltrúar verði að færa rök fyrir því að breytingar sem þeir vilji gera, séu í þágu hagsmuna almennings.

Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944  

Knappur tímarammi fyrir breytingar

Aðspurður hvort hann telji að niðurstöður könnunarinnar muni hafa áhrif á vinnu nefndar formanna stjórnmálaflokkanna, segir Jón Ólafsson að tímaramminn sé frekar knappur og nokkra mánuði muni taka að undirbúa frumvörp. Breytingatillögur þurfi að koma fram á haustþingi og því sé ólíklegt að öll atriðin sem voru til umræðu verði að formlegum breytingatillögum á Alþingi.  

Ekki hafi heldur öll atriðin sem Alþingi hafi til skoðunar verið rædd á fundinum. Auðlindaákvæðið svokallaða, hafi sem dæmi ekki verið tekið til umræðu. „Ástæðan fyrir því að það var ekki gert, er sú að mikil umræða hefur þegar farið fram í samfélaginu um það atriði. Það liggur nokkuð skýrt fyrir að það er eindregin afstaða mikils meirihluta þjóðarinnar að ákvæði um þjóðareign á auðlindum eigi heima í stjórnarskrá. Ákvæði sem kveði á um sanngjarna úthlutun og aðgang að auðlindum.“  

Frumvarp um auðlindaákvæði verði því að öllum líkindum lagt fram í haust, þó það hafi ekki verið rætt sérstaklega á fundinum.

Ný stjórnarskrá Íslands

Jón segir að aðstandendur könnunarinnar muni benda stjórnvöldum á þau atriði sem þyki eðlilegt að tekið verði tillit til á Alþingi. „Það þarf að vera samtal við þessar niðurstöður og við mundum vilja sjá skýringar á því ef ætlunin er að fara í aðrar áttir.“    

„Við munum leggja okkur fram um að miðla sem best þessum niðurstöðum inn í frumvarpsgerðina og ég á ekki von á öðru en að það muni hafa áhrif. Þeir sem lesa greinargerðir með frumvörpum og frumvörpin sjálf muna sjá að tekið hefur verið tillit til þess sem fram kemur í þessari könnun,“ segir Jón.

Í núgildandi stjórnarskrá frá árinu 1944 er gert ráð fyrir því að ef meirihluti þingmanna samþykkir breytingatillögu, skuli rjúfa þing, boða til þingkosninga og kjósa nýtt þing. Breytingin tekur þó ekki gildi fyrr en eftir að nýtt þing hefur samþykkt tillöguna óbreytta.  

Í frumvarpi stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá frá árinu 2011 er kveðið á um að meirihluti Alþingis geti samþykkt breytingu á ákvæðum stjórnarskrár. Breytingin er borin undir þjóðina í þjóðaratkvæðagreiðslu og með samþykki þjóðarinnar tekur breytingin gildi, annars ekki.

Katrín Oddsdóttir | Ljósmynd Eleonora Raggi | A Land Shaped By Women  

Nýr samfélagssáttmáli

Að mati Katrínar Oddsdóttur verður ranglætið, sem felst í því að Alþingi hunsi þjóðaratkvæðagreiðslu, ekki leiðrétt með því einu að beita sífellt nýjum lýðræðisaðferðum. Hún telur að slíkt verði því miður að skoðast sem tilraun til hvítþvottar á óásættanlegri framkomu stjórnvalda gagnvart þjóðinni.  

Forsenda lýðræðisins sé sú að Alþingi framfylgi þjóðarviljanum eins og hann birtist hverju sinni og fresti ekki áhrifum lögbundinna atkvæðagreiðslna. „Ef Alþingi hefur ekki vilja eða getu til að framkvæma vilja þjóðarinnar tel ég að eina rökrétta framhaldið sé að breyta sjálfu breytingaákvæði stjórnarskrárinnar og engu öðru, og opna þannig leið til þess að þjóðin fái málið í sínar hendur í framtíðinni.“ 

Katrín segir að forsaga málsins og staða þess sýni að verkefnið sé Alþingi ofvaxið. Óumdeilt sé að þingið fari með formlegt vald til að breyta ákvæðum stjórnarskrár. Þjóðin sé engu að síður hinn raunverulegi stjórnarskrárgjafi, því allt vald spretti frá þjóðinni; „Þjóðin er stjórnarskrárgjafinn. Þetta er hinn djúpi lýðræðislegi sannleikur sem Alþingismönnum verður að auðnast að skilja og virða.“  

„Við munum fá nýju stjórnarskrána. Hversu lengi við þurfum að bíða er stóra spurningin. En við verðum sem samfélag að fá okkar eigin samfélagssáttmála og hann er til,“ segir Katrín að lokum.  

. . .  

Rökræðukönnunin er unnin af Félagsvísindastofnun fyrir Forsætisráðuneytið í samstarfi við öndvegisverkefnið Lýðræðisleg stjórnarskrárgerð og Center for Deliberative Democracy við Stanford háskóla.    

Verkefni í meistaranámi í blaða- og fréttamennsku við Háskóla Íslands
Viðmælendur Jón Ólafsson og Katrín Oddsdóttir
Kennari Anna Lilja Þórisdóttir
Nemandi Sigurður Kaiser